【IPP译文】美智库：美国的全球经济新构想

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导读

不久前，美国拜登政府的两位重要官员先后发表演讲。先是美国财政部长耶伦在约翰‧霍普金斯大学高级国际研究学院发表演讲（2023年4月20日），主题为“中美经济关系”。然后是美国国家安全顾问沙利文在布鲁金斯学会发表演讲（2023年4月27日），主题为“拜登政府的全球经济政策”。两位要员的演讲可以归纳总结成一句话：美国不再奉行以保护主义为导向的贸易政策，而强调利用全球经济框架来解决长期困扰美国的国家安全、气候变化、社会不公平等问题，以打造新的“华盛顿共识”。

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耶伦和沙利文的最新政策表态说明，拜登政府已经开始推动全球贸易规则的变革。然而，拜登政府的全球经济新构想仍存在诸多问题。

图源：网络

★本文作者：

宾利·艾伦（Bentley Allan），卡内基国际和平基金会（Carnegie Endowment for International Peace）非常驻学者。

★本文译者：

曾辉，华南理工大学公共政策研究院研究助理。

产业政策与全球贸易规则的关系

产业政策是一国扶持核心产业、引导推动产业结构升级的政策。自上世纪90年代以来，产业政策一直是气候政治的一个重要组成部分。耶伦和沙利文的演讲向世界传达了一个重要信息：推动产业政策与国际规则接轨，吸引更多的国家参与全球贸易规则的制定，以加速推动全球脱碳进程，以及减少地缘风险。

产业政策可大致分为两类：对外产业政策和联合产业政策。对外产业政策是指一国利用其外交政策工具在他国推行本国的产业政策，而联合产业政策是指各国通过国际合作平台来协调自身与他国的产业政策。耶伦和沙利文强调美国正在将上述两类产业政策相结合，双管齐下，推动全球贸易规则的变革。

美国的对外产业政策包括利用现有的外交政策工具，打造以美国为核心的全球供应链（即“友岸外包”战略），其中一个关键目标是为新兴经济体注入数万亿规模的投资，使其助力美国的产业发展（例如，电池供应链多样化）。另一方面，美国正在通过“全球基础设施与投资伙伴关系”计划，为在美国本土外开展的清洁能源和半导体供应链项目提供资金。此外，2020 年，美国国际开发金融公司（美国政府下属的开发性金融机构）以2500万美元（约合人民币1.7亿元）入股爱尔兰稀土矿产公司TechMet，在巴西开采镍和钴，以降低美国对中国稀土的依赖。

美国的联合产业政策是基于美国与其他国家签署的双边和多边合作协议，例如，《全球可持续钢铁和铝安排》、美国—欧盟贸易和技术理事会、“矿产安全伙伴关系”。该政策有利于使参与国把更多的精力放在本国产业上，更有利于消除参与国之间的补贴竞争。

推动美国重塑全球经济格局的关键因素

在特朗普政府时期，美国以保护主义推行“美国优先”政策，严重扰乱了全球经济秩序。拜登政府虽然在修复美国全球领导力方面发挥了积极作用，但却推出了一系列违反世界贸易组织规则的产业政策（例如，《2022年降低通货膨胀抑法》），对全球经济秩序造成了“二次伤害”，让人不得不怀疑美国正在重走保护主义的老路。

耶伦和沙利文在其演讲中驳斥了这一观点，表示各国的产业政策与全球经济框架是相容的。如果各国均采取明智、公平的产业政策，就能够加快全球清洁能源部署的步伐，进而促进全球经济秩序的良性发展。耶伦将过去两年美国一直贯彻的经济路线称为“现代供给侧经济学”，即通过提高经济生产能力来刺激经济增长。一旦经济生产能力得到提高，那么“蛋糕”就会变大，竞争也会随之减少。

此外，全球净零排放经济的建立将产生重大投资和创新机遇，为清洁能源产业链中每个环节的参与者创造利益。对此，沙利文指出：“对于像半导体、清洁能源这样的行业，我们远远还未达到所需的全球公共或私人投资的饱和点。”但要实现这一目标，各国必须确保各自产业政策的明智性和公平性。

在民族主义盛行的今天，产业界倾向于构建以创造经济增加值为导向的“协同供应链”，以帮助各国在全球生产网络中找到适合自己的利基市场。

不谋求“不公平竞争优势”

耶伦在其演讲中提到，美国寻求与中国进行健康的经济竞争。美国针对中国的行动只是出于国家安全的考虑，而并非为了谋求“不公平竞争优势”。只有在公平竞争的情况下，双方才能受益。此番言论令人费解，如果美国不谋求“不公平竞争优势”，那么耶伦是如何定义“不公平竞争优势”呢？

耶伦列举了一些谋求“不公平竞争优势”的行为，例如加大对国有企业的支持、窃取知识产权、设置市场准入壁垒，以及采取与外交争端相关的报复性经济措施。然而，上述例子的涵盖面过于宽泛，美国的盟友乃至拜登政府也无法完全否认从未开展或参与过相关行动。因此，耶伦的说法颇有欲盖弥彰的意思。

对于拜登政府而言，如何定义“不公平竞争优势”是一项艰巨的任务，无论最终结果如何，定义方式必须明确且站得住脚。此外，协调贸易伙伴之间的生产补贴也同等重要，这将有利于贸易伙伴在不刺激补贴竞争的情况下，支持特定行业的发展。例如，美国应该与欧盟达成一项协议，以促进双方的绿色产业发展和低碳钢贸易。

发展中国家在全球供应链中的地位

除发达国家外，发展中国家也是现行国际秩序的重要组成部分。只有当发展中国家能够从国际秩序中充分受益时，耶伦所提出的“现代供给侧经济学”才有实现的可能。

然而，对于不同国家而言，如何从现行国际秩序中受益具有不同的内涵。自第二次世界大战以来，发展中国家一直是通过参与全球价值链分工来融入美国主导的国际秩序的，而最有效的途径是将制造业作为产业政策的发力点。然而，以美国为首的西方国家近年来采取的一系列逆全球化措施（例如，鼓励制造业“回流”），迫使制造业国家游离于国际秩序之外。

有鉴于此，美国应该为发展中国家提供更大的产业发展空间。例如，提高发展中国家在国际货币基金组织和世界银行中的地位，注重欧盟碳边境税等气候政策对发展中国家的包容性。

近年来，智利、印度尼西亚、津巴布韦等国遭到了新一轮资源民族主义浪潮的冲击。例如，智利正在推动锂矿产业国有化，成立了国家控制的锂矿公司；印度尼西亚将更多的镍矿用于促进本国电池制造业的发展，从而使全球电池供应链中的高附加值部分留在其境内，并通过禁止原镍矿出口来吸引更多的外国投资者，旨在推动来自中国或者韩国的技术转让；津巴布韦的做法与印度尼西亚大同小异。

全球电池供应链主要由大型、成熟的跨国公司主导，并非所有的发展中国家均能从中受益，电池制造业也并非是发展中国家参与国际秩序的唯一途径。因此，要想从现行国际秩序中充分受益，发展中国家应该根据自身的比较优势与资源禀赋，制定有针对性的产业政策。

如何制定明智、公平的产业政策？

推动清洁能源技术在全球的发展有利于促进各国制定明智、公平的产业政策。但鉴于清洁能源产业本身高度碎片化的特性，这绝非易事。

产业政策的批评者经常提出的一个观点是：产业政策是一种反市场经济原则的集中规划产物。事实上，产业政策涉及政府与产业界的协同合作，以及对投资的动态监管。

制定明智、公平的产业政策的第一步是为本国核心产业和供应链的发展设定目标。上述目标必须根据本国在全球供应链中的地位来设定。除此以外，还必须构建独立的专业知识体系，提升制定和实施产业政策的能力，并重视政府与产业界的合作。

然而，上述目标只是一个抽象的概念。确定产业政策是否明智、公平，通常需要大量的试错过程。总之，推动各国制定明智、公平的产业政策，有利于为全球在绿色转型、公共卫生等领域的合作开辟新的道路。

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编辑 | 曾辉

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